Reflexiones sobre el Cambio de Rumbo que se requiere para Crecer y Generar Empleo

INTRODUCCIÓN

El año 2015 marcó en el Ecuador el inicio del primer período de estancamiento económico desde que se dolarizó la economía ecuatoriana en el año 2000 y que persiste hasta la fecha. Desde el inicio de la crisis, un grupo de economistas de distintas regiones del país, recomendaron al gobierno de la época, la implementación de políticas diseñadas para que elpaís pueda salir de la recesión. La campaña presidencial de fines del año 2016 e inicios del 2017, permitió que uno de los candidatos de oposición que llegó a la segunda vuelta, presentara ante el país una estrategia alternativa para que el país retome el crecimiento generando empleos de calidad. Concluyeron las elecciones con el triunfo del candidato perteneciente al partido en el gobierno. Ante esta realidad, las expectativas de los entendidos en materia económica era que se iba a aplicar más de lo mismo, y no se equivocaron, cuando a pocos días de posesionado el nuevo mandatario el gobierno realizó una colocación de bonos soberanos en los mercados internacionales para restituir la caja fiscal que había quedado con un saldo de US$321.7 millones que no alcanzaban ni para una semana de funcionamiento. La política de endeudamiento agresivo continuó durante todo el año para poder cubrir las necesidades de financiamiento y aparentar un crecimiento de la economía. Luego, de acuerdo a la ley, las autoridades económicas presentaron a la Asamblea el presupuesto del gobierno central para lo que restaba del año 2017, con cifras sobreestimadas para el lado de los ingresos, y subestimadas por el lado de los gastos, por lo cual el déficit proyectado a fin de año fue mayor. Como consecuencia de la inacción para enderezar el rumbo económico, el gobierno continuó con la política de endeudamiento agresivo colocando bonos, y estructurando operaciones financieras con el oro de la reserva, para financiar el abultado gasto público con el propósito de estimular el crecimiento económico sustentado en el consumo. Mientras esto acontecía, el gobierno llamó al diálogo a diferentes sectores de la sociedad para consensuar medidas que podrían tomarse para salir de la situación financiera calamitosa que el anterior gobierno había dejado a la administración entrante. No hay tal mesa servida dijo el Presidente, y reconoció además, que el endeudamiento público sobrepasaba el límite legal del 40% del PIB, el mismo que había sido alterado debido a la aplicación de normas contables de dudosa validez y a la utilización de Petroecuador, la empresa petrolera del Estado, para contratar deuda para financiar el presupuesto. Los cuantiosos recursos que ingresaron vía endeudamiento con garantía de petróleo y las preventas petroleras no se contabilizaron como deuda pública, y no se registraron como pasivos en el Balance de la empresa. Una vez concluido los diálogos el Presidente envió a la Asamblea un proyecto para supuestamente reactivar la economía, y lo hizo por la vía de la urgencia económica. El contenido del proyecto no recogió las recomendaciones efectuadas por los sectores que participaron en el diálogo. Por su contenido, el nombre del proyecto debería haber sido: “Proyecto de Contracción Económica”, ya que en su articulado, contiene una serie de alza de impuestos que van a incidir en la actividad económica, mientras se mantienen impuestos distorsivos como el ISD que actúa como freno al flujo de capitales. Además, la ley aprobada por la Asamblea le otorga poderes discrecionales al SRI y la CAE mediante un articulado intimidatorio, que en vez de estimular la inversión productiva, la va a frenar aún más. La Asamblea con mayoría gobiernista, introdujo al proyecto una serie de enmiendas que profundizaron el carácter recaudatorio-recesivo del proyecto, las mismas que fueron parcialmente vetadas por el Presidente, pero dejando intacta la parte impositiva. Por el lado administrativo, se creó una tasa aduanera para encarecer a las importaciones, y se plantea elevar los aranceles a los niveles máximos que permite la OMC con el argumento que hay que frenar la salida de divisas. Lo cierto es que la salida de divisas más importante viene por el lado del servicio de la deuda externa pública que sobrepasará los cinco mil millones para el 2017. Estos mensajes nos indican que el modelo económico no se cambia, el Estado seguirá siendo el promotor del crecimiento con financiamiento externo y el sector privado, subsidiariamente complementará las actividades del gobierno. Por lo tanto, lo que debe quedar claro es que no existe un programa de reactivación económica que cambie el rumbo en la conducción de la economía. En este sentido, se han presentado varias iniciativas por parte de la sociedad civil, que plantean caminos alternativos, pero la gran mayoría de estas propuestas son de contenido coyuntural, que al considerarlas de manera individual, no hacen sentido en su conjunto. Así por ejemplo, un elemento sumamente importante y que está ausente en las diferentes propuestas hace relación al cómo se va a financiar el programa económico.

CAMBIAR EL RUMBO

Por lo tanto, los ciudadanos de a pie se preguntan ¿Qué se debería hacer para salir de la crisis que día a día se agrava más ante la ausencia de un programa económico? Lo que hay que hacer es elaborar una estrategia económica que tenga como objetivo principal restituir el equilibrio de las cuentas públicas. Para lograr dicho objetivo, se debe trabajar en la reducción del gasto corriente y en la priorización de los gastos de inversión. Por el lado de los gastos corrientes, se debería, por ejemplo, convocar a firmas especializadas en temas organizacionales y de administración de personal, para que presenten un esquema organizativo y de recursos humanos, que vaya en línea con el tamaño del Estado que se requiere para hacer la gestión del gobierno más eficiente, cercana al ciudadano y menos onerosa. El objetivo cuantitativo debería establecerse en el nivel promedio que tenían los sueldos y salarios del sector público con relación al PIB en el período 2000-2006 y que no superaba el ocho por ciento. En esta línea, los abultados intereses de la deuda externa deberían reperfilarse mediante una reestructuración de la deuda, que permita sustituir deuda cara y de corto plazo, por deuda más barata y a largo plazo. Además, la renegociación de los contratos de deuda con garantía de petróleo, mal llamados preventas petroleras, debe de constituirse en una prioridad para extender el período de amortización, los costos financieros, y la fórmula de cálculo para servir la deuda con petróleo, con el objetivo de liberar recursos que vayan a financiar la inversión que requiere el país para incrementar sus reservas y la producción de crudo.

ACUDIR AL FMI

El plan para que tenga éxito, debe contar con el financiamiento necesario para su implantación. Es aquí en donde entra el FMI, institución de la que el Ecuador es miembro desde el 28 de Diciembre de 1945. Un programa económico con el aval del FMI se hace necesario para lograr dos objetivos simultáneos. El primer objetivo hace relación al monto del financiamiento que se puede estructurar para respaldar el programa, y con esos recursos apuntalar la balanza de pagos y la liquidez de la economía mientras se trabaja en las reformas estructurales. Dada la cuota que tiene el Ecuador en el FMI y en otros organismos internacionales, se podría acceder a un programa plurianual de financiamiento de alrededor de US$4.000 millones de dólares, que pondría al plan económico en marcha. El segundo objetivo que se lograría y que hace relación a la reestructuración de la deuda externa, es la baja del riesgo país, lo que tendría incidencia en los costos financieros de la deuda y por consiguiente en la disminución del gasto corriente por pago de intereses. El programa de financiamiento plurianual, debe contar con recursos para fortalecer los programas sociales que están en marcha. Es decir, el programa económico con el aval del FMI y la incorporación de otras instituciones multilaterales de financiamiento como el Banco Mundial, BID, y la CAF, para citar a las más importantes, sería un plan de estabilización económico-social que sentaría las bases para la reactivación y la generación de empleo. Declaraciones públicas, en el sentido de que con el FMI no existe acercamiento alguno sino buenas relaciones, es ignorar un hecho cierto que se producirá más temprano que tarde cuando la liquidez en los mercados internacionales disminuya y el endeudamiento del país llegue a niveles críticos impidiendo acceso a los mercados de capitales para conseguir el financiamiento que demanda un Estado sobredimensionado e ineficiente. Por lo cual, en estas circunstancias, la única puerta que le quedará abierta al país será la del FMI. Por lo tanto, en vez de entrar por la puerta trasera, el gobierno debería de actuar de inmediato por que la situación en que se encuentra la economía así lo demanda. Si se decide continuar postergando lo obvio, y la situación de la economía continua deteriorándose, en ese momento, si se decide entablar negociaciones con el FMI, las condiciones de negociación serán complicadas y las medidas que tendrían que adoptarse serían severas. Ante esta situación, decir que la economía se ha estabilizado en 2017 sin necesidad de paquetazos y que la recuperación económica tomará impulso en el 2018 es crear expectativas falsas. El último reporte de las Cuentas Nacionales cortadas a Septiembre del 2017, ponen en evidencia que el desempeño de la economía desde el inicio de la crisis, se sustenta en el consumo estimulado por el endeudamiento agresivo, mientras la inversión productiva exhibe crecimientos negativos. En el muy corto plazo, de no cambiar el rumbo de la conducción de la economía, esta situación se tornará insostenible, con consecuencias que van más allá de lo económico. Es importante anotar, que la aplicación de un programa económico bien estructurado técnicamente y avalado por el FMI, no pasa por los concebidos paquetazos de la época del sucre, en donde los precios internos de los bienes y servicios públicos se quedaban rezagados por las continuas devaluaciones y había que ajustarlos periódicamente. Dado que la economía ecuatoriana está dolarizada los precios internos, en un escenario sin restricciones a los flujos comerciales y de capitales, deberían seguir la tendencia de los precios internacionales. Entonces, al no haber paquetazos, el programa económico debe contemplar políticas para sincerar los precios domésticos, en donde habrán alzas y bajas dependiendo de las distorsiones en los precios relativos, especialmente con nuestros directos competidores a nivel de fronteras. Los impuestos, en vez de subirlos y adoptar políticas selectivas y no de general aplicación, hay que bajarlos y algunos de ellos, por causar distorsiones en la toma de decisiones económicas, se deben eliminar, por lo cual, tampoco habría un paquetazo tributario. Mantener que si el Ecuador acude al FMI por financiamiento, sería el equivalente de aceptar la aplicación de un paquetazo económico al estilo de las décadas de los ochenta y noventa del siglo pasado, es faltar a la verdad. Y aquellos que por razones ideológicas mantienen que ir al FMI por financiamiento, es aceptar la aplicación de políticas neoliberales,mienten doblemente. El problema de la economía ecuatoriana es de índole fiscal lo que genera más deuda, aumento y creación de más impuestos, y desequilibrios en el sector externo, todo esto, como consecuencia de las políticas populistas aplicadas en la última década y no por políticas neoliberales, que además nunca se han aplicado en el Ecuador. El poder regulatorio y de control del Estado siempre ha estado presente. Para concluir, debe quedar claro que el plan de estabilización y reactivación económica debe partir del reordenamiento de las cuentas públicas disminuyendo gradualmente el déficit primario hasta alcanzar un superávit global, lo que incidirá positivamente en el ahorro público y por consiguiente en el nivel de la cuenta corriente de la balanza de pagos sin necesidad de subir aranceles y establecer restricciones cuantitativas al comercio exterior. Negociar tratados de comercio para estimular las exportaciones es la forma de generar divisas para el país. Estas políticas, incentivarán la demanda interna, disminuirán los costos de producción haciendo más competitivos los productos de fabricación nacional, restituyendo el crecimiento y el empleo. Por lo cual, un programa económico sin el debido financiamiento, no para tapar el hueco fiscal como se lo está haciendo ahora, sino para sentar las bases para lograr una reactivación productiva de largo plazo, está condenado al fracaso. Hagamos uso de nuestra membresía en el FMI para financiar adecuadamente una estrategia alternativa que logre estabilizar la economía y retomar el crecimiento, para generar puestos de trabajo adecuados para lo cual se requiere restablecer los equilibrios macroeconómicos.

Reformas Estructurales

El programa económico debería estar acompañado por una serie de reformas estructurales. Un grupo de ellas estarían orientadas a la creación de una institucionalidad que garantice la disciplina fiscal, y el manejo independiente de las políticas monetaria y financiera. En este sentido, la Reforma Fiscal debe ser una prioridad, para introducir el concepto de la regla fiscal conocida como Balance Estructural, que permita aislar el comportamiento de los ingresos públicos del ciclo económico. De esta manera, cuando la economía está atravesando por un ciclo expansivo, el excedente se ahorra para utilizarlo en las épocas cuando la actividad económica decrece. Así, el manejo fiscal se lo haría con criterio anticíclico, y se desterrarían las políticas populistas que acompañan a los ciclos expansivos.

La Reforma Tributaria, es otra de las reformas importantes que hay que acometer, para racionalizar los impuestos, para que el financiamiento público dependa en su gran mayoría por los ingresos que generan el Impuesto a la Renta, el IVA y los Consumos Especiales. Impuestos distorsivos como el ISD y el anticipo al IR deben ser eliminados. Además, la normativa debe de ser lo suficientemente simple para que queden claramente establecidos los derechos y deberes de las autoridades y los contribuyentes.

Finalmente, en el campo económico, se impone una reforma a la Ley Orgánica Monetaria y Financiera, para restituir la independencia del Banco Central para conducir las políticas monetaria y financiera. Se debería restituir la prohibición para que el Banco Central otorgue crédito directo o indirecto al Gobierno Central y a las instituciones financieras públicas. En dolarización las principales responsabilidades del Banco Central se centran en mantener

5 niveles adecuados de liquidez en la economía fortaleciendo las reservas internacionales para estimular el crecimiento económico. Así mismo, para generar confianza, se debe restituir el Sistema de Balances que se creó en la Ley Trole I cuando el país se dolarizó y que determinaba que los pasivos monetarios debían estar cubiertos por los dólares físicos provenientes de las reservas internacionales. Esta información, debe de hacerse pública semanalmente, como era anteriormente, para que los ciudadanos estén informados y tengan confianza en el sistema monetario. Además, con relación a la legislación bancaria, se debe introducir la normativa conocida como Basilea III, para que el sistema financiero tenga niveles de patrimonio y liquidez adecuados para garantizar el buen funcionamiento del sistema financiero independientemente de los ciclos económicos. Estos cambios, deberían estar acompañados con regulaciones que fomenten la competencia para que se produzca una asignación eficiente de los recursos del público que administra el sistema financiero. La institución a cargo de mantener adecuados niveles de liquidez en la economía es el Banco Central, por lo cual los depósitos que el sistema financiero, los gobiernos autónomos descentralizados, el IESS y las empresas públicas no financieras tienen en el Banco Central, deben servir para ese propósito y no para prestarlos al gobierno central para financiar los desequilibrios fiscales.