Tres Ministros, una Ley y un Destino Incierto

La historia a la cual nos vamos a referir se inicia con el ex Ministro De la Torre, quién hizo pública la necesidad de elaborar una ley que permita estabilizar las finanzas públicas, estimular la inversión, generar empleo y crecer sostenidamente. El título sonaba bien ya que recogía las urgencias del momento. Sin embargo, antes de que se envíe el proyecto de ley a la Asamblea, se filtraron partes del contenido quedando al descubierto que se planteaba reformar cerca de 19 cuerpos legales para introducir dos generosos capítulos para perdonar intereses, multas, recargos que los contribuyentes habían dejado de pagar o se encontraban en litigio y para otorgar ventajas impositivas para inversiones que se realicen en sectores escogidos a dedo. El argumento a favor de estas medidas, era que el fisco necesitaba recursos para cerrar el hueco fiscal del 2018 que según estimaciones varias llegarían a aproximadamente 8% del PIB y para estimular el crecimiento y el empleo. Con relación a las remisiones, haciendo las sumas y las restas, resulta que los ingresos proyectados no llegarían ni siquiera al 0.5% del PIB. Además, estos ingresos desaparecerán una vez que se haya recaudado lo proyectado, debiendo en el futuro, de no reducir el gasto, crear algún otro impuesto para remplazarlos. Con relación a los incentivos tributarios, en un extenso capítulo, se plantea reformar un conjunto de leyes para fomentar la inversión privada que se realice en sectores escogidos al azar al estilo del modelo de sustitución de importaciones que estuvo vigente hasta fines de la década de los ochenta del siglo pasado. Los generosos incentivos que contempla la ley, se conceden de manera arbitraria a los sectores que los burócratas consideran claves para el crecimiento y la generación de empleo. Debe quedar claro, que en una economía de mercado para fomentar el ahorro y la inversión basta una ley que elimine los impuestos distorsivos, y que sea de fácil aplicación para evitar las interpretaciones subjetivas causantes de los conflictos. Por lo tanto, en vez de haber presentado esa compleja ley de difícil administración, era el momento adecuado para presentar a la Asamblea una nueva Ley de Tributación Interna que regrese a los orígenes de los años 1988-1989.

En el período del Ministro De la Torre el proyecto de Ley no encontró su rumbo hacia la Asamblea, ya que el funcionario fue remplazado por la Ministra del default del 2009, quién fue recibida con grandes reservas por parte de los mercados. El proyecto de ley continuó por el mismo camino que lo había conducido el Ministro anterior y no se visualizaban cambios de fondo. Mientras eso acontecía, el gobierno se aprestaba a cumplir su primer año de gestión, y no contaba aún con un plan económico. Sin un plan en su cartera, la Ministra se mandó a cambiar a Washington para asistir a la reunión de primavera del FMI y Banco Mundial sin que se conocieran los resultados de su estadía. Por lo tanto, a los pocos días de su regreso, fue sustituida por quién ejercía un alto cargo en el gremio que aglutina a todos los representantes de las Cámaras de la Producción. Las expectativas cambiaron ya que se esperaba que el contenido de la ley incorporaría aspectos claves relacionados con la disminución del gasto público y del endeudamiento. El esperado y manoseado proyecto finalmente fue enviado a la Asamblea como de urgencia económica con algunos cambios. Se introdujeron propuestas de reformas importantes, como la prohibición de que el Banco Central compre papeles emitidos por el Gobierno y otorgue a su vez líneas de crédito a las instituciones financieras públicas para que compren papeles del Gobierno. Además, para reconformar el Balance del Banco Central, se dio marcha atrás en la operación que utilizó acciones de empresas financieras públicas para disminuir la deuda que el fisco tenía con el Banco Central. Para lograr la estabilización de las finanzas públicas y disminuir el endeudamiento, el proyecto de ley propuso un conjunto de reglas fiscales. Sin embargo, las reglas que se proponían no consideraban disminuir el déficit global de manera gradual hasta alcanzar el equilibrio de las cuentas públicas al final del período de estabilización que duraría tres años, y más bien estableció que al final de dicho período se debía lograr el equilibrio en el resultado primario, es decir, ingresos menos gastos sin considerar el pago de intereses. Durante este período no se tomaría en cuenta el techo del 40% del endeudamiento público con relación al PIB, pudiendo el fisco adquirir más deuda no solamente para pagar el capital sino los intereses. Al inicio del cuarto año el proyecto contemplaba elaborar un programa llamado de convergencia para volver al límite del 40% de la deuda sobre el PIB que debería lograrse gradualmente en cada planificación cuatrianual sin límite de tiempo. Al no contar con un programa económico, el proyecto de ley no contemplaba metas cuantitativas para reducir el déficit fiscal año a año, y por lo tanto no podía estimarse cuál sería el stock de la deuda pública al final del período de estabilización, ni cuantos planes cuatrianuales se necesitarían para reducir el tamaño de la deuda y regresar al límite legal. Ante la ausencia de proyecciones económicas, se hacía difícil inferir las acciones que se iban a tomar para reducir el tamaño del Estado, sabiendo que los ingresos son insuficientes para financiar el gasto. En la votación del proyecto de ley, el movimiento CREO se abstuvo de votar a favor de las reglas planteadas bajo el argumento de que el gobierno lo que estaba solicitando era un cheque en blanco para continuar endeudando al país. Ante las críticas provenientes de distintos sectores, los encargados de diseñar las reglas fiscales, tomaron papel y lápiz y volvieron a la mesa de trabajo para redactar nuevos condicionamientos. El veto llegó a la Asamblea con una redacción distinta a la enviada originalmente y diferente a lo que se había discutido en la Asamblea. El primer cambio que planteó el veto es que la Asamblea no podrá aprobar un Presupuesto con déficit primario y con un crecimiento del gasto mayor al crecimiento de la economía a largo plazo. No se establecen metas de cumplimiento y se contemplan una serie de excepciones en el cumplimiento de las reglas fiscales, lo que causa incertidumbre. Muchas de las definiciones se dejan al reglamento, entre ellas lo que se considera deuda a pesar de estar definida en el artículo 123 de la ley. Así las cosas, no existen metas de cumplimiento que formen parte de un programa económico, y debido a las excepciones y generalidades no se puede estimar cuando se logrará restablecer el límite de endeudamiento ya que la deuda continuará creciendo en los próximos años. Por lo cual, el trabajo realizado para mejorar las reglas no logró su cometido. Las reglas y metas fiscales deben ser definidas en la ley con cifras de obligatorio cumplimiento que deben incorporarse en la planificación presupuestaria anual y en el plan económico de largo plazo. Cifras de reducción del déficit fiscal y del endeudamiento deben de estar acompañadas con cifras de crecimiento de la economía, para establecer cuándo el país volverá a llegar al techo del endeudamiento establecido en la ley. En cuanto a los incentivos tributarios que se otorgarán a nuevas inversiones, sus resultados no serán inmediatos por lo cual en el corto plazo poco o nada contribuirán al crecimiento y al empleo, y su repercusión posterior dependerá de la confianza que tengan los inversionistas sobre el entorno de negocios para volver a mirar al Ecuador como un país atractivo para invertir. Se debe tener claro que los vientos no están soplando a favor de la economía ecuatoriana. Los últimos datos de empleo cortados a junio del presente año, ratifican que la economía se encuentra en recesión como consecuencia de la debilidad de la demanda interna que se refleja en once meses continuos de caída del índice de precios al consumidor y la desaceleración del crecimiento de la economía. Por lo cual, un gradualismo excesivamente tímido como el que está aplicando el gobierno, no resolverá los desequilibrios macroeconómicos y financieros, por lo tanto, de continuar estas políticas no se logrará reactivar la economía. Mientras más rápido de resuelvan los problemas económicos, más expedita será la respuesta de los inversionistas. Finalmente, en la evaluación de la ejecución presupuestaria se observa que no hay políticas para reducir el gasto corriente el cual continua creciendo. Por consiguiente, dado que la ley aprobada por la Asamblea no resuelve el problema del tamaño del Estado y la falta de recursos para cerrar la brecha entre los ingresos y egresos, se pretende incrementar los ingresos aumentando el precio de los combustibles para disminuir las pérdidas que se producen por la comercialización de los mismos. Desde que el Ministro De la Torre anunció el proyecto de ley y su aprobación por parte de la Asamblea han transcurrido casi nueve meses y el panorama en vez de aclararse se ensombrece. Tres Ministros, una ley y un destino incierto.